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  • 互联网为高校采购内控管理送“东风”
  • 2018-11-26  点击:[]
  • 政府采购被称为财政支出管理的三驾马车之一,是财政资金使用的关键环节。加强对政府采购活动的内部控制管理,是贯彻全面依法治国的重要举措,也是全面深化改革的内在要求,对落实党风廉政建设主体责任具有重要意义。如何在新的历史方位下做好政府采购风险管理与内控建设,这一话题正频频引起各高校关注。

    高校采购内控建设的依据及方法

    当前,直属高校的政府采购事业大步向前,随着各高校采购归口管理部门的设立,高校队伍在政府采购的实践中不断壮大,专业化、信息化、科学化水平明显提升,逐渐成为直属高校建设发展的一支重要力量。但是,高校面临的新情况新问题也明显增多,风险和挑战前所未有。构建合理有效政府采购内部控制体系,不仅是政策的外在要求,也是高校管理体系的内在要求。

    近些年,财政部和教育部对各单位内控建设逐渐重视,作为负责高校政府采购的管理部门需要及时了解和掌握这些法规制度。财政部发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》,教育部发布了《教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)》等系列文件,这些均为高校强化内控管理提供了重要依据。

    为更全面地了解高校政府采购内控管理,我们需要了解内控建设的历程。纵观现代内部控制理论发展,主要经过六个阶段:内部牵制阶段(20世纪40年代以前)、内部控制制度阶段(20世纪40年代末至70年代)、内部控制结构阶段(20世纪80年代至90年代)、内部控制框架阶段(20世纪90年代以后)、风险管理阶段(20世纪90年代至2017年)、集成管理阶段(2017年开始)。2017年以来,内控建设不再一味地强调风险视角下的企业治理及管理要素,而是直接从企业治理和管理的角度提出将风险管理内容嵌入,为风险管理工作的真正融入治理与管理打下了基础。这样的一种改变给我国行政事业单位、高校在十九大新时期、新思想、新矛盾、新目标的大背景下的内控体系建设提供了很好的思路。高校在考虑建设内控体系时,或者说完善内控体系时,不能单单强调制度建设的重要性,或者内部监督的重要性,再或者风险管理的重要性等等,而是要具有前瞻性,要将这种融合的思想体现在工作中,将原有的管理机制体制的条块状管理模式打碎,形成一种扁平化高度融合的管理理念与方式,建设与国家治理体系和治理能力现代化相适应的“权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学”的内部控制体系。

    做好高校政府采购内控建设,各单位还须让相关政策有效落地,相关部门还需明确一套体系、两个依据、三个抓手、四项原则、五个目标、六大业务、七个步骤和八种方法的内涵所在。一套体系指的是我国内部控制标准体系已经形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。两个依据是指内部控制不是另起炉灶,而专指以《会计法》和《预算法》两部法律为依据。三个抓手是指单位为实现控制目标,通过“制定制度”“实施措施”和“执行程序”对行政事业单位经济活动风险进行防范与管控。四项原则是指全面性原则、重要性原则、制衡性原则和适应性原则。全面性原则即明确单位经济活动的决策、执行和监督的全过程,以实现经济活动的全面控制。重要性原则,即关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。制衡性原则,即单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。适应性原则,即内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况。五个目标是指要实现经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、注重效果效率这五个方面。六大业务是指预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制。七个步骤是指单位应当建立适合本单位实际情况的内部控制体系,并组织实施,具体包括梳理单位各类经济活动的业务流程、明确业务环节、系统分析经济活动风险、确定风险点、选择风险应对策略、根据国家有关规定建立健全各单位内部管理制度、督促相关业务人员认真执行等方面。八种方法是指不相容岗位要互相分离、内部授权审批要严格控制、实行归口管理、做好预算控制、完善财产保护控制、会计控制、单据控制和信息内部公开。

    制度体系与业务流程紧密衔接

    大连理工大学曾做过一项关于直属高校政府采购内控建设现状调查,据调查得知,约四成院校在对应的采购、资产、会计记录真实、完整、正确且相符方面,合同签订均经过适当授权且双方权责恰当方面,采购方式合理、采购机制科学、授权审批规范方面,所有采购均经过申请与适当的审批许可方面,均做得比较完善。约两成院校在采购验收规范、付款审核严格方面,具有严格的授权审批制度和不相容分离制度方面,做得较为完善。不到两成的院校在单位资产新增或更新的预算编制科学、采购计划合理方面,遵循实际需求合理安排采购计划方面,做得较为完善。

    上述调研情况得知,我国高校政府采购内控建设还存在很大短板。由于每个高校均存在各自的特征,因此,高校政府采购内控建设也应该用个性化的管控方式为制定一套内控体系。在构建内控体系过程中,高校可借鉴但不应照搬照抄其他院校的方法或模板,而是要因地制宜地创造适合自身学校特点的内控管理体系。否则,就会陷入了“经验主义”,出现张冠李戴的现象,这不仅与政采内控建设的初衷背道而驰,也将会给学校内部管理带来诸多风险。

    如何构建好高校政府采购内控建设呢?首先,高校要明确贯彻并加强政府采购活动内部控制管理的指导意见,即坚持全面管控、突出重点、分工制约、提升效能、权责对等、依法惩处的基本原则,以分事行权、分岗设权、分级授权为主线和手段,达到约束机制健全、权利运行规范、风险控制有力、监督问责到位的目标。

    其次,相关部门(单位)应当对现有的制度进行对比、分析,对应目前正在实施的工作流程与岗位职责,判断逻辑关系、层级关系、对应关系等等是否一致,有没有矛盾或者清空的地带,能不能真正实现把权力关进制度的笼子里,真正做到业务管理制度化。在权力运行轨迹中有制度就应该有流程,反之,有流程也该有制度。流程与制度之间的关系是怎样的呢?即流程是制度的落实节点,制度是指导流程操作的规范;制度是约束流程如何做,流程是制度由哪个岗位来落实执行。通过上述操作识别部门(单位)存在的管理缺陷和薄弱环节,查找内部控制风险,建立部门(单位)层面风险清单。同时,依据认定的风险等级,按照“分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗”的工作方法,选择风险应对策略,制定部门(单位)风险防控措施,规范部门及岗位职责,完成部门(单位)内部控制风险应对策略及控制措施表。

    再次,内控建设应该引入第三方监督,如监察审计部门对部门(单位)所提出的缺陷、风险、优化建议、优化措施的落实情况进行监督检查。内控部门依据监督检查结果,总结并研判运行风险,及时优化措施。同时,结合学校实际反馈部门进一步完善内部控制体系建设。

    最后,管理部门还需明确认识到,制度体系建设和业务流程框架建设并不是两个孤立的层面,两者是相辅相成的,应当给予充分重视。首先,注重制度体系与业务流程的合理性,合理性集中在本部门业务管理中是否存在风险;风险控制措施是否存在缺陷和漏洞;是否制定了清晰、明确的业务范围流程;流程的起终点及中间过程中的控制点、控制标准是否得当;各岗位间的职责分工是否明确等。其次,注重制度体系与业务流程的有效性,有效性包括各项业务活动是否按已制定的相关流程文档规范执行;实际执行与流程文档是否有效地涵盖和控制了业务活动中的主要风险点;各岗位的相关人员是否了解和掌握内控流程的控制要求、本岗位的主要职责、主要风险点等。

    “互联网+”助力内控建设

    “互联网+政府采购模式正在逐步展开,“+”代表着跨界、变革及重塑融合,采购行业拥抱互联网,正在迈进电商化时代。

    互联网将给高校政府采购管理带来诸多利处。首先,信息化建设可以突破传统物资采购模式的各种局限,扩大采购比价范围,提高采购效率,降低采购成本。其次,优势资源得以集中,有效减少了采购环节及采购过程中的差旅费、谈判费用等直接费用。再次,采购信息量得到增加,有效减少了由于信息不完全而产生的机会成本,提高了采购效率。最后,物资采购业务操作程序化、标准化得以实现,大大减少了采购过程中的随意性,有效地规范采购行为。

    互联网无疑是给高校内部管理带来诸多益处,而内控建设作为单位顺畅运转的重要环节,也必将融入到信息化建设中。然而,内控建设融入到信息化的突破口又在哪里呢?更形象地比喻,如果把内控和信息化比作两个环,那么,这两个环是有“交集”的,像奥运五环一样。

    高校要加强政府采购管理信息化,实现重点管控和精细化管理,将内控“润物细无声”地内化于信息化管理系统之中。信息化管理系统应做到规范全覆盖,即全面覆盖内控规范要求(单位层面、业务层面、评价监督),做到点(控制点)、线(业务流程)、面(单位层面、业务层面)、体(内控体系)一体化;部门全覆盖,做到归口审批管理一体化,即覆盖主管部门、基层单位,面向已经建立了集中管理模式的单位,进行上下级单位内控相关审批、监督信息的衔接;业务全覆盖,做到业务综合集成一体化,全面支持内部控制六大业务,建立数据交换标准,与财务系统以及其它相关系统紧密衔接,通过接口进行数据交换,满足各方的需要;业务流程化,做到业务流程一体化,以便发挥出更大的作用。除此,管理系统还需做到以专业化为前提、技术化为保证、数据化为标准、信息化为手段,把管理者(服务者)的焦点聚集到满足采购主体(被服务者)的需求上,以获得更高效率、更高效益。

    互联网催生了大数据时代的到来,高校政府采购也正面临着机遇与挑战,在采购信息化环境下,数据处理日趋集中化、自动化、关联化、流程化,一个数据的错误会从一个环节蔓延到其他环节,最终导致整个系统的数据失真。所以,信息化程度越高的单位,内控越显重要。各高校应与时俱进,不断强化内部管理建设与创新改革,助推高校政府采购在评标专家、采购结果、论证意见等诸多方面实现资源共享。目前,很多高校已经积累了相当多的数据。可以结合已有数据和风险管理模型,高校可以判断在哪些地方有风险、哪个点需要特别控制。另外,单位可以通过大数据计算出结果,并展示给财务负责人,以便结合信息化手段做自动化的内控处理。总之,大数据时代的风险内控将更加深入,这有助于大幅提升高校在风险内控结合方面的管理水平,高校的风险管理才能更及时、更深入,高校内控才能更有效落地。

    (此文系大连理工大学采购与招标管理办公室副主任于青在教育部2018年第二期政府采购培训班上的发言 记者高荣月整理)




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