发挥采购人主体责任 缩小采购需求与结果的差距

为落实《深化政府采购制度改革方案》要求，加强政府采购需求管理，实现政府采购项目绩效目标，2021年4月，财政部印发了《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）进一步明确了采购需求管理中采购人的主要任务，并对采购需求的编制、采购实施计划的确定、风险控制等作了具体规定。《办法》的出台在政府采购领域引起了广泛的关注与热议，行业内一片欢呼雀跃，一致认为财政部门加强了对采购人需求制定以及落实政府采购政策功能的监督，采购人有了编制管理采购需求、实现采购期望的政策依据。但是，在聚焦顶层设计，追溯政府采购需求源头，收紧履约验收末端风险等方面的政策依据还相对单一，没有赋予采购人事后救济的权利，无法实现“权责相符”，推动采购人主动承担主体责任。因此，只有完全厘清政府采购监管者和执行者之间的权责关系，均衡赋予采购人、社会代理机构、评审专家和监管部门在采购活动中的权利，完善相互制约的关系，才能最大限度地缩小采购需求和采购结果之间的差距。

（一）政府采购监督管理涉及面广、难度大

根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十三条规定，“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”。因此，在政府采购领域的监督管理职责理所当然地落到了财政部门的头上。目前，财政部门能做的监督管理职责主要是在预算管理、政府采购信息管理、政府采购方式管理、政府采购合同管理、受理供应商投诉、规定政府采购专业岗位任职要求、监督检查、处理违法违规行为等方面，涉及其他行业部门管理范畴的，则需要通过发函提请其他行业部门协助才能完整处理好相关事情。

一是被监管对象包含了各级国家机关、事业单位和团体组织。在政府采购活动中，由于不同采购人的性质不一样、主管部门不一样，因此处理评判的标准依据也不一样。例如，有的部门是中央预算单位，有的部门是地方预算单位，适用的政府采购政策不同；有的采购人因为工作性质的原因可以设置资格条件，但其他采购人则不可以设置。

二是政府采购范围涵盖了各行各业。在所有政府采购活动中，涉及的货物、服务和工程几乎涵盖了所有行业，采购人在需求编制时通常是有国家标准的依据国家标准、有行业标准的依据行业标准，不同采购人在开展政府采购需求的程度不一样，最终的采购物品也会不一样。例如，某消防救援总队在不同时期采购消防车时标书编制内容相同，但是却被供应商投诉成立，究其原因是消防救援队伍从部队转为行政单位，适用的采购法律政策也随之改变。

三是财政部门监督管理人员更替频繁。财政部门从事监督管理岗位的人员更替较为频繁，为维护监督管理的权威性，财政部门将政府采购活动的质疑投诉交由聘用的法律团队调查并出具结果。在具体的质疑投诉过程中，因为具体经办人各自擅长的法律领域不一样，研究方向和思考方式不一样，对政府采购活动和法律条款理解不一样，所以出现了同一类型投诉的处理结果却不同的现象。

（二）政府采购当事人参与度低、权责不对等

《政府采购法》明确规定了政府采购当事人的权利和责任，但是在实际操作中，拥有最终决定权的评标委员会疏于管理，重点聚焦采购人和采购代理机构的管理和约束，某种程度上致使政府采购当事人和参与者相互制约的天平失衡，极大地打击了政府采购当事人的参与热情。

一是采购当事人的权利和责任不对等。财政监管部门为了降低廉政风险，突出政府采购的经济性、效益性，对采购人和采购代理机构在采购需求编制、开评标组织和履约验收等方面提出了具体的要求和约束，但是对拥有最终决定权的评标委员会却没有行之有效的约束和管理，无法实现权责对等。因此，在具体的采购执行过程中，采购人和采购代理机构只有编制招标文件的权利和承担需求管理的责任，评判的权利全部交由来自专家库的评标委员会， 一旦评标委员会出现错误只能通过提请财政监督来进行解决。

二是部分评标专家并非“科班出身”。当前，评标委员会由采购人代表和地方专家组成。其中地方专家全部来自财政部门建立的专家库，实际评标的专家可能根本就不懂自己当前所评标的项目技术，但是却有着“专家”的地位和最大的决定权。据笔者了解，某省财政部门的专家库采用申请入库制，一个专家可以选择3个不同的专业类型，因此，在随机抽取专家时很可能抽取的专家全部非专业人士，有个别专家还会以“拒不签字、通过主观评分改变结果”等方式，变相要求采购人或采购代理机构要求获取超额评审费。

三是采购人的政府采购活动成本大。当前，采购人单位大多无专门的采购部门或人员从事政府采购工作，对政府采购的理解不够准确，不熟悉政府采购政策，在开展政府采购活动时需要耗费经办部门和经办人巨大的时间精力，且无法短期内编制出完善的采购需求，只能依托采购代理机构确保采购程序合法合规。一旦遇上业务不精的采购代理机构或者不良供应商或者不负责任的评标委员会，采购人单位不仅要面临财政监管部门处罚，还要承担重新采购的人力、时间、经费等成本和供应商违约的风险。

（三）供应商内部机制不健全、违法成本低

在政府采购活动中供应商作为重要参与人，其任务是投标响应、签订合同、下单生产和交付验收。为了优化营商环境，财政部门放宽了门槛，自然人、法人或者其他组织都可以参与政府采购活动。在实际操作中，有的供应商同时用不同的名称参加同一个项目，有的供应商提供虚假材料谋取中标，有的供应商先以恶意低价中标再去收集产品。一方面，政府采购活动处罚取证难、周期长。在部分采购项目中，只有3家供应商响应，而且评分相差巨大，采购代理机构和评标委员会一眼就能看出来这是相互陪标，但是没有相关技术手段和调查权限，从响应文件上又无法找到可以判定其陪标串标的依据，如果提请财政监督又将在配合调查取证上花费巨大的时间和精力，加上项目时间紧迫，最后只能选择“睁一眼闭一眼”任由供应商中标。另一方面，供应商内设机构协同机制未同步。由于投标响应、签订合同属于行政类工作，下单生产、交付验收属于技术类工作，供应商在整个政府采购活动中可能存在两个以上不同部门来对接相关工作，因此，供应商会经常存在由于负责投标工作的人员不懂技术参数、生产工艺，但是却为了中标去响应无法达到的要求，导致交付时很多客观参数达不到响应要求无法通过验收，最终供应商只能单方面违约。

平衡采购人、评审专家、采购代理机构和供应商之间的关系，不能仅寄希望于财政部门的一家之力，在财政部门不断完善政府采购法律法规的同时，我们还应该推动更多的行业部门参与政府采购活动中。

（一）强化顶层设计，引入多部门协同机制

结合《政府采购法》修订的契机，广泛征求国家部委及社会各界的意见，平衡物有所值、公平竞争、透明与政策功能实现程度相关核心指标之间的权重关系，全面引入多部门监管，解决财政部门单打独斗的尴尬局面。

一是多部门联合发力。根据部门职能，由财政部发起，联合相关部门发文对《政府采购法》规定以外的情形进行补充，尽可能完善配套政策，同时依据各部委的相关职能赋予相关的政府采购权利，多部门联合发力，统一政府采购政策标准，既能确保国家推进政府采购统一大市场的建设，又能消除社会各界对财政部门“政府采购权利过分集中而缺少制约”的疑虑。

二是协同开展监管。以多部门联合发文为接入点，全面开展协同监管工作，特别是在处理质疑投诉的过程中，不能单纯地发函征求某一法条的解释范围，根据赋予的相关权利邀请其他部门对具体案例进行技术指导，统一评判标准和依据。

三是宣传政府采购思想。随着多部门协同机制的有序开展，同为采购人的监管单位在自己开展政府采购活动时就能够进一步熟悉了解政府采购的初衷，正确认知“最低评标价法”和“同等质量比价格、同等价格比服务”之间的关系，对以前的错误认知也能够达到纠偏正向的作用，实现监管者与被监管者的思想统一。

（二）强化管理约束，赋予采购当事人对等的权利和职责

在不断强化采购人主体责任的同时，也要结合《政府采购法》修订的契机，适当赋予采购人更多的权利，提高采购人主动参与政府采购活动的积极性。

一是明确采购内控制度要求。财政部门应当指导采购人完善建立内控制度，明确非《政府采购法》的采购操作程序和具体要求，帮助采购人正确认知政府采购的真实内涵，真正承担法律赋予的责任，大胆的运用非法定政府采购的权利，降低采购成本。

二是赋予管理评审专家的权利。财政部门应当加强专家库的管理，避免出现专家“不专”的情形，同时赋予采购人在采购项目结束后评价评标委员会专家的权利，并负有举证责任，逐步完善净化评审专家的风气。

三是完善事后救济政策。积极探索供应商货物验收不合格、拒不履约的事后救济政策，如在不良供应商单方面违约终止合同时，经向财政部门申请后，允许采购人与评标委员会推荐的第二候选人协商按照投标响应签订合同，最大限度地节约采购人的时间，确保采购人工作有序运转。

（三）强化监督处罚，扎紧履约验收关口

在放宽门槛建立政府采购统一大市场的同时，要加大监督处罚的力度，突出抓好供应商履约验收的关键环节，剔除浑水摸鱼的不良供应商，营造风清气正的政府采购环境。

一是提高监督处罚额度。随着政府采购统一大市场的建立，越来越多的供应商参加到政府采购活动中，部分不法供应商善于钻政府采购政策漏洞，对现行采购监管政策有恃无恐，建议将禁止供应商参加政府采购活动的范围扩大，提高处罚金额，提高供应商的违法成本，形成威慑，迫使不良供应商不敢随意扰乱政府采购市场。

二是严格履约验收。采购人要根据项目特点制定验收方案，成立验收小组，严格按照招标投标文件、采购合同进行验收，明确整改时间。对验收不合格且拒不改正或无法整改的供应商，采购人要严格按照采购合同追究供应商的责任，并将违约情况提交监管部门实施行政处罚。在验收严格把关的同时，提醒因内部员工工作失误而无法履约的供应商要及时完善内部机构人员的工作交接机制，重视招标投标环节和交付验收的衔接工作，不断提高供应商的政府采购法律意识。