原创王德
党的二十大报告要求，“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。”2023年中央经济工作会议提出，“加快全国统一大市场建设，着力破除各种形式的地方保护和市场分割。”笔者认为，政府采购市场是全国统一大市场的重要组成部分。因此，构建全国统一大市场，必须大力推进全国统一政府采购市场建设。
政府采购在建设全国统一大市场中具有重要作用
政府采购制度是公共财政管理的重要内容，对于建设全国统一大市场，繁荣和发展社会主义市场经济，具有重要作用。
——政府采购的活动特性。政府采购活动具有公共性、政策性、强制性、缔约性、程序性、时效性、竞争性等特性。公共性和强制性是政府采购活动公正原则确立的原因；缔约性是诚实信用原则秉持的根本；政策性、程序性成为公开原则秉持的基础；时效性反映政府采购时间的约束性质；竞争性则对政府采购活动公平性提出了诉求，表现为采购人有针对性地提出采购要求，通过评审比较，优选中标方案，择优确定中标单位。
上述特性反映出政府采购活动具有丰富的经济价值和社会价值，决定了政府采购在深化市场体制改革、建设全国统一大市场、促进国民经济和社会发展等方面具有显著而重要的作用。通过政府采购，能节约财政支出，提高采购资金使用效益；强化宏观调控，助力经济体制建设；活跃商品交易，繁荣和发展市场经济；推进反腐倡廉，强化廉洁机关建设；保护民族产业，促进国民经济发展等。
近年来，各级政府深入贯彻党中央指示精神，出台各类政策制度，最大程度地发挥政府采购政策功能。在节能产品强制采购、优先采购方面，2007年国务院办公厅发布了《关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》，2019年财政部等四部门发布了《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》。在环境标志产品优先采购方面，2006年财政部等两部门印发了《关于环境标志产品政府采购实施的意见》。在扶持中小企业发展方面，2020年财政部等两部门印发了《政府采购促进中小企业发展管理办法》。在规范进口产品采购方面，2007年财政部印发了《政府采购进口产品管理办法》，2008年财政部办公厅印发了《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》。在支持监狱企业发展方面，2014年财政部、司法部联合发布了《关于政府采购支持监狱企业发展有关问题的通知》。在支持残疾人福利性单位发展方面，2017年财政部等三部门印发了《关于促进残疾人就业政府采购政策的通知》。在支持乡村振兴方面，2019年财政部、国务院扶贫办发布了《关于运用政府采购政策支持脱贫攻坚的通知》。
——政府采购的作用机理。英国经济学家亚当·斯密在《国富论》中表示，市场作用的大小取决于市场交换的范围和市场分工的程度。这个论断包含两个要点：一是交换的范围越大，分工的程度越细，市场作用的发挥程度就越大；二是交换的范围越大，分工的程度越深，交换的需求就越多，交易的成本也就越低。众所周知，交易成本取决于市场大小，也取决于市场的一致性，即政策的统一性、规则的一致性和执行的协同性。
政府采购市场既是全国大市场的重要组成部分，也是全国大市场的建设力量，应当发挥引领作用。具体来讲，主要有四个方面的显著表现：一是政府采购是链接政府消费与市场供给的直接通道；二是政府采购的交易双方是市场交易主体构成的主导力量；三是政府采购的范围和品类是判断市场和产品发展与走向的风向标；四是政府采购规则是市场交易行为规制的准绳与标杆。因此，政府采购在破解地方保护、垄断竞争、市场分割、资源专享、制度壁垒、不当竞争等问题上发挥着积极作用，在推进平等准入、维护公平诚信、落实政策功能、降低交易成本等方面发挥着不可替代的作用。
基于上述分析，笔者认为，政府采购对于统一大市场建设的作用机理，可以从三个方面来诠释：一是“统”，即政府采购助推建立全国统一大市场的制度规则，加快实现市场准入制度、市场公平竞争制度、商品和服务评定标准、信用制度、产权保护制度在全国范围内的统一。二是“大”，即政府采购助推打破地方保护和市场分割，打通堵点。通过健全现有政府采购市场和培育新型市场，快速扩大市场规模和市场容量，培育、发展和壮大全国统一大市场。三是“强”，即政府采购充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以统一大市场集聚资源、推动增长、激励创新、优化分工、促进竞争，提高市场效率和劳动生产率，全面推动各类市场由大到强转变，最终实现强大的统一大市场。
当前政府采购存在的主要问题
政府采购制度发端于英国，迄今已有200多年的历史。我国引进政府采购制度，实施政府采购法，开展大规模的政府采购工作，只有20多年。虽然我们取得了不少成绩，但也存在一些问题。
一是引领作用有待加强。数据显示，2022年全国政府采购规模为34993.1亿元，较2021年减少1405.9亿元，下降3.9%，占全国财政支出和国内生产总值的比重分别为9.4%和2.9%，而国际社会政府采购一般占财政支出的30%，占国内生产总值的10%至15%。由于大量的公共采购没有纳入政府采购的范围，导致目前我国政府采购规模小、数量低，其引领、带动和示范作用有限。
二是适用领域急需扩展。现行政府采购法规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。“目录以内”“限额以上”两个限制，直接制约了我国政府采购的作用范围和工作领域。在实际工作中，不少招标采购活动成了“法外之地”。笔者建议，取消“目录”和“限额”的相关规定，把所有纳入预算管理的资金统归为财政性资金的范围，将政府采购行为进一步界定为购买、租赁、委托、政府和社会资本合作等行为，这是切合实际的规定，也是发挥政府采购功能作用的关键。
三是政策法规亟待统一。招标投标法和政府采购法的“两法”融合问题一直被广泛讨论。客观地讲，“两法”要成为“良法”，进而实现“良治”，不能各行其是，更不能相互打架。同时，还要落实统一的市场准入制度，如实施市场主体通用性资格清单、统一规范评价程序以及管理办法等。此外，还要实现统一信用信息标准、信用承诺制度以及共享共用信用惩戒制度等。
四是技术壁垒有待打破。各地政府采购平台还存在一定的短板，比较严重的问题是相互独立、各自为政、信息孤岛、重复建设。行业之间、地区之间、区域之间的技术壁垒问题突出，导致不同平台的CA认证和注册无法互联互通，全流程电子化工作进展参差不齐，采购信息共享的规范化、标准化问题迟迟得不到解决，政府采购平台与公共资源交易平台“两张皮”问题日益凸显等。
五是主体责任仍需落实。《深化政府采购制度改革方案》要求全面落实采购人主体责任，但实际情况是，在采购人方面，采购需求制定、采购计划安排、采购预算编制、采购结果确认等主体责任落实仍有差距；在评审专家方面，专家入围和退出机制不健全、专家履约管理不到位等；在供应商方面，仍存在假投标、围标串标、无端质疑、恶意投诉、诚信缺失等问题。
加快建设全国统一政府采购市场
加快建设全国统一政府采购市场，既要深入贯彻《深化政府采购制度改革方案》精神，也要对标《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》等文件要求。
——强化政策功能，扩大采购范围。目前界定政府采购范围有三种方法：一是受托责任法，即政府采购范围包括所有履行政府职责的主体，其难题是怎么界定受托责任；二是控制法，即通过政府对采购实体本身或者对采购行为是否具备控制力和影响力来判断采购范围，其难题是如何界定控制力；三是财政资金分配法，即凡是由政府提供资金、维持其运营的组织都应该纳入采购范围。但问题是，受托责任法包括自收自支事业单位和企业化管理单位，而财政资金分配法不包括；财政资金分配法包括接受财政资金补贴和支持的国有企业和非国有企业，而受托责任法不包括竞争性行业的国有企业和其他非国有企业。笔者认为，应当结合我国实际，特别是正在谈判加入《政府采购协定》的现实，适用财政资金分配法，适当扩大政府采购范围，进一步强化我国政府采购的政策功能。
——统一基础制度，规范采购规则。顺应全球经济一体化发展大势，推动招标投标法和政府采购法“两法”融合，拟定涵盖面更广、与《政府采购协定》立法旨意接轨的政府采购管理法。遵守国际采购通行规则，特别是《区域全面经济伙伴关系协定》《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的要求，加快加入《政府采购协定》谈判进程。完善有关制度，修订《政府采购非招标采购方式管理办法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等。制定政府采购信用体系建设与管理办法、政府采购绩效评价管理办法、政府采购数据管理办法等，进一步夯实基础制度，规范工作程序。
——完善基础设施，实现互联互通。通过建立统一、开放、互信、多元的智慧政府采购生态系统，实现政府采购远程化、数字化、智能化，从而缩短采购周期，降低采购交易成本，打通关键堵点，形成全国统一政府采购市场。这需要建立开放的体系构架，统一全国政府采购交易平台注册认证；制定数据交换标准，实现跨区域交易平台信息互联互通；构建互信的安全机制（业务系统注册管理、网关访问控制、认证访问控制等），提高电子采购平台访问和服务的交互性、便利性和透明度。
——改进技术手段，推进数字采购。《数字中国建设整体布局规划》提出，“建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。”笔者认为，数字采购是数字政府建设的重要内容，是数字中国的重要组成部分。因此，可以按照“一切业务数据化、一切数据业务化”的思路，深入实施“互联网+政府采购”行动计划，加快推进人工智能在政府采购领域的运用，制定交易数据规范（对数据源、代码标准集重新定义），重塑交易流程和环节。通过数字化分析、流程再造、综合赋能等手段，充分发挥数字技术的优势，全面实现数字技术覆盖各项业务线上集成化办理，构建采购业务“一网通办”“一网统管”新模式，为采购人、供应商、评审专家提供全方位、无死角、无障碍的数字化服务。
——完善采购方式，健全交易机制。为适应国际上政府采购改革发展方向，建立健全符合市场规律的交易方式和交易规则，提高采购效率和资金使用效益，笔者认为，需要拓展政府采购法规定的采购方式，创新设计适应不同行业与领域的采购方式，鼓励“专精特新”企业发展；完善竞争性采购方式体系，优化评审因素设置，创新政府采购合同管理，健全采购工作程序。
——落实主体责任，强化结果导向。《深化政府采购制度改革方案》提出，要坚持问题导向，强化采购人主体责任。这需要严格把控采购意向公开、采购需求管理、采购方式选择、评审专家抽取以及合同履约验收等环节，同时推动采购管理与资产管理相结合，以及采购管理与预算一体化工作无缝衔接等。
——强化内控建设，加强采购监管。将采购内控制度贯穿于政府采购执行与监管的全流程、各环节，形成业务流程与控制规则的双闭环管理。建立事前预警、事中监控、事后分析的主动预防监管体系以及采购风险预警管控机制，加强政府采购全过程跟踪与管理，逐步形成依法合规、运转高效、风险可控的采购内控体系。
——严格成本管控，实行绩效管理。加强采购的全生命周期成本管理。一方面，解决好采购交易成本控制问题，既包括采购人采购成本、代理机构成本、供应商交易成本等问题，也包括采购市场主体公平性、采购信用体系建设等制度性成本问题；另一方面，要落实全面预算绩效管理要求，推动绩效目标管理与采购需求管理、绩效运行监控与采购计划执行、绩效评价与采购履约验收、评价结果运用与采购问题整改等环节相结合，构建全方位采购预算绩效管理新格局。
——规范不当竞争，破除区域壁垒。提高数字化采购水平，清除政府采购市场的准入限制，让采购人、供应商等在一体化平台中平等参与、平权运作、平安交易。
——优化营商环境，培育采购市场。2023年5月，世界银行公布了评估全球商业和投资环境的操作性手册文件,首次将政府采购纳入营商环境评价指标体系，即政府采购由原来的观察指标上升为正式指标。笔者认为，在此背景下，我国经济要融入世界经济大潮，构建双循环发展格局，建设全国统一大市场，就必须积极适应国际规则的变化，落实党中央、国务院关于优化营商环境的决策部署，依法清理妨碍统一市场和公平竞争的规定与做法，加快建立我国政府采购营商环境评价指标体系，保障各类市场主体平等参与政府采购的权利。
（作者系中央国家机关政府采购中心党委书记）
