原创柏玲 张建芳
财政部发布《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号，以下简称13号文），标志着第八种政府采购方式的出台。合作创新采购旨在支持应用科技创新，推动政府采购与科技创新的深度融合。那么，13号文有哪些要点？
要点1：为什么出台第八种政府采购方式
政府采购方式目前已有七种：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购和框架协议采购方式。这七种采购方式，采购标的市场竞争充分，因供应商前期投入了资金研发制造，参与到政府采购活动中已经是成熟的产品。或者是市场需求量较大，供应商愿意投入研发经费的产品。例如新能源汽车、疫苗等。
然而，对于市场竞争不充分，特别是研发风险大、研发费用高鲜有供应商愿意自主投入经费研发的产品，走政府采购程序却没有适用的采购方式。因此，财政部出台第八种方式——合作创新采购方式。由采购人邀请供应商合作研发，共同承担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的创新产品。
实际上，政府采购的一项重要职能就是落实国家重大战略目标任务，出台合作创新采购方式就是为了加快实施创新驱动发展战略有关要求，支持应用科技创新。
要点2：明确两阶段采购程序——订购、首购
与其他采购方式不同，合作创新采购分为订购和首购两阶段。也就是说，采购人首先要合作供应商研发，通过验收以后再来采购。从程序来看，时间肯定比较长，甚至需要几年。且不能像以往那样，一次就能确定成交供应商。
订购是指采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险的活动。首购是指采购人对于研发成功的创新产品，按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相关产品的活动。订购阶段采购人与研发供应商签订研发合同，首购阶段采购人与成交供应商签订首购协议，首购协议是首购产品的采购合同。
这是为了降低供采双方的采购风险，由于创新产品研发经费高，风险大，因此在研发过程中，采购人向研发供应商补偿部分研发费用，共担研发风险。即使研发失败，供应商研发费用的损失可以得到部分补偿，采购人可以及时止损终止研发合同。
要点3：将合作创新方式的适用情形限定为三种
在符合采购项目符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务的前提下，采购市场现有产品或者技术不能满足要求，需要进行技术突破的，或者以研发创新产品为基础，形成新范式或者新的解决方案，能够显著改善功能性能，明显提高绩效的，可以采用合作创新采购方式采购。这里的创新产品，应当具有实质性的技术创新，包含新的技术原理、技术思想或者技术方法。对现有产品的改型以及对既有技术成果的验证、测试和使用等没有实质性技术创新的，不属于创新产品范围。
《办法》将合作创新采购的适用限定为三种情形，同时规定了兜底条款，为今后财政部根据实践发展需要调整适用范围，留下了制度接口。
要点4：实施主体为中央和省级主管预算部门
合作创新采购实施主体与框架协议采购方式相似，却又不同。框架协议采购方式实施主体是集中采购机构和主管预算部门。合作创新采购实施主体是中央和省级主管预算部门，以及授权的所属预算单位。比如教育厅、教育部授权所属学校实施。
要点5：无需财政部门审批
中央和省级主管预算单位开展合作创新采购，无需经财政部门审批。但设区的市级主管预算单位开展合作创新采购，需要经省级主管部门批准。省级主管部门不等同于省级主管预算单位，应是与项目相关的，因此可能是多个。
要点6：接受安全审查
在《政府采购法（修订草案征求意见稿）》修订中，新增建立了政府采购安全审查制度，对可能影响国家安全的政府采购活动开展安全审查。合作创新采购项目开展安全审查是与大法修订相适应的。
要点7：开展需求调查应当同时进行市场调研和专家论证
合作创新采购项目属于应当开展需求调查的项目，应当开展需求调查的项目从《政府采购需求管理办法》规定的四类情形、框架协议采购项目扩大到合作创新采购方式。13号文明确创新合作采购项目必须同时运用市场调研和专家论证两种需求调查方式。
要点8：明确了调查和论证的内容
调查和论证的内容必须包括最低研发目标、最高研发费用和研发期限，最低研发目标包括创新产品的主要功能、性能，主要服务内容、服务标准及其他产出目标，最高研发费用由研发成本补偿的费用、创新产品的首购费用和激励费用组成，采购人可以对供应商进行绩效激励。
要点9：以公开竞争为主，要公开发布信息征集供应商
明确竞争范围：研发供应商通过竞争产生，明确合作创新采购应当以公开竞争为主，有限竞争和单一来源采购为辅，一般需要公开发布信息征集供应商。
13号文明确合作创新采购，除只能从有限范围或者唯一供应商处采购以外，采购人应当通过公开竞争确定研发供应商。
要点10：资格条件应重点关注供应商研发能力
明确合作创新采购中，采购人应当按照有利于降低研发风险的要求，围绕供应商需具备的研发能力设定资格条件，可以包括合作创新采购项目所必需的已有专利、计算机软件著作权、专有技术类别，同类项目的研发业绩，供应商已具备的研究基础等。
要点11：研发地点应当在中国境内
明确两个以上的供应商可以组成联合体参与合作创新采购，规定研发活动的地点应当在中国境内。
要点12：保障内外资企业一律平等
内外资企业平等对待的要求被适用到创新采购领域。13号文明确除涉及国家安全和国家秘密的采购项目外，采购人应当保障内外资企业平等参与合作创新采购活动。
要点13：合作创新采购要落实政策功能
与合作创新采购相关的政策功能包括安全审查、促进中小企业发展。13号文明确购人开展合作创新采购应当落实政府采购支持中小企业发展相关政策。中小企业有能力承接的，可以设置采购包专门面向中小企业采购，也可以采用分包方式要求供应商将一定比例的合同份额分包给中小企业，推动中小企业参与创新研发活动。
要点14：规定知识产权归属的三种情形
明确三种知识产权归属情形：合作创新采购活动中产生的各类知识产权原则上归供应商所有；如果法律或研发合同另有规定的，采购人可以和供应商约定知识产权归属；涉及国家安全、重大社会公共利益的，应当约定由采购人享有或采购人和供应商共同享有。
要点15：采购方案需要论证+内控审查+核准
明确采购人开展合作创新采购前，应当制定采购方案。规定采购方案的具体内容包括：最低研发目标、最高研发费用、应用场景和研发期限；供应商邀请方式；谈判小组组成，评审专家选取办法，评审方法以及初步的评审标准；成本补偿范围及研发成本补偿费用限额；是否开展研发中期谈判；知识产权权属、利益分配、使用方式的初步意见；迭代升级服务要求；研发合同应当包括的主要条款；研发风险分析和风险管控措施；需要确定的其他事项。
规定采购人要对合作创新采购方案的科学性、可行性、合规性开展咨询论证、内部审查以及核准程序。
要点16：及时发布合作创新采购项目信息
采购意向、采购公告、研发谈判文件、成交结果、研发合同、首购协议等都应当公开。13号文第十三条明确采购人在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上及时发布合作创新采购项目信息，但研发供应商的地址不是必须公开内容。
首购产品信息应当公开。13号文第二十六条明确，采购人应当在确定首购产品后十个工作日内在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布首购产品信息。
要点17：明确保密要求
保密主体包括采购人、供应商、评审专家以及相关人员；保密内容包括国家秘密、工作秘密和商业秘密。
明确除已公开的信息外，未经当事人同意，不得将其提供的信息用于其他目的。
