异常低价成交当谨慎——访中央财经大学政府管理学院教授徐焕东

谈到政府采购，大多数人的第一印象可能是遥不可及，但事实上，政府采购与我们每个人都息息相关。从社区的健身器材到基础设施的工程建设，再到方便群众的政务云平台，都有政府采购的身影。

既然事关老百姓，自然要将钱花明白。比如，采购成交价是越低越好吗？能否以低于成本价甚至是低于常理的超低价进行成交呢？为何不合理低价采购频频发生？成交价与预算偏差大该由谁来负责？如何避免异常低价竞争？

“实际上，这些都是世界各国非常关注并且涉及多方面规则与利益的老问题。无论是天价中标还是0元成交，国内外都是既有质疑，也有赞成。”中央财经大学政府管理学院教授徐焕东在接受记者采访时表示，尽管0元成交有许多赞许者，但目前各国都有防止超低价恶性竞争的规定。我国不仅在法律制度方面有明确防止政府采购低于成本价成交的要求和条款，而且对于整个市场经济交易和运行，同样禁止为排挤其他供应商而低于成本价成交。换言之，异常低价成交当谨慎。

买东西都想花得少，政府采购也不例外。若能在满足政府各项功能需求的情况下，以尽可能低的价格成交，自然是好事。但在政府采购领域，成交价真的是越低越好吗？超低价与高回报之间是否对等呢？

“按照正常逻辑，政府以1分钱买下了原本预计需要几百万元才能获得的商品或服务，属于捡了个大‘便宜’，既替纳税人省了钱，还符合社会公共利益。也许正是基于这种考虑，不少人认为，出超低价的供应商应该顺理成章地中标、成交。”徐焕东表示，这种认识存在一定的偏差，只看到了政府采购的市场性，认为价格越低，则“便宜”越大。实际上，政府采购作为一种社会公众行为，不仅要追求经济效果，而且还要承担许多其他方面的职责。

在徐焕东看来，当采购价格过低时，必须着重考虑以下目标。一是能够更好、更恰当地满足公共需要，有效履行公共职责服务。实践中，当采购价格过低时，则采购人往往会面临产品质量不高、服务水平难以满足需要等风险。而当采购价格高一点时，获得的产品功能和性能往往也会高些，或者节能环保能力有较大提升，这同样是一种很合算的采购选择。

二是必须遵守和维护市场公平秩序。虽然政府采购应追求尽可能合算的价格成交，但按照相关法律法规要求，政府采购不应低于成本价成交。换言之，政府采购应以不破坏市场正当竞争为底线。

三是必须维护供应商的正当利益，以与供应商双赢共利为长久目标。政府作为采购需求方，需要供应商的积极参与和配合，而供应商只有在政府采购市场中获得公平交易机会，才会保持这种参与的积极性。若放任一些公司通过极端低价排挤其他供应商获得不当得利，导致其他供应商无利可图甚至亏损，则必然会严重打击大部分供应商参与政府采购活动的积极性和主动性。

“其实大多数供应商对不合理低价竞争都心有余悸，认为这样的‘价格战’只会导致采购人与供应商‘双输’。”徐焕东认为，政府采购必须要围绕公共利益、全局利益考虑问题，遵循市场规则，以平等交易、公平竞争为铁律，可以追求低价，但并非越低越好。

有观点认为，产品成本价并没有尺度或标准，通常很难说明某次成交的产品实际成本究竟是多少。既然说不清，禁止低于成本价成交也就无从说起，相关法律条款也就失去了约束力。那么产品成本真的难以说清吗？如果成本说不清就真的没有解决办法吗？

“的确，产品成本尤其是参与竞争的某些具体产品成本，有时难以说清。同时，相关法律也没有明确界定成本范围和内容。比如，究竟是生产制造成本还是批发、进价成本，是社会必要劳动换算的平均成本还是单位个别成本，法律上并没有明确界定。”徐焕东分析说，尽管如此，这也并不代表当产品成本难以说清时，价格低于成本就没有办法界定，低价竞争就无法限制，甚至相关法律就无法落实。

据介绍，异常低价应至少包括两个方面：一是价格不合常理。比如，1分钱成交预算890万元的项目，实际成交价是预算的8.9亿倍，显然不符合常理。二是明显低于成本价。如果说1分钱不合情理，那么1万元是否就合乎情理、多少钱合乎情理，是值得探讨的问题。徐焕东认为，应以社会平均成本为基准成本界线，并规定供应商的报价、成交价不得或者不宜低于此价。

“也许有人认为，异常低价确定困难，或者异常低价界线并不客观，异常低价限制会阻碍价格竞争，严重的可能会导致最终只能高价成交。的确，这些风险是存在的，就如目前政府采购必须先公开预算一样，预算也并不一定都客观准确，但它却成了实际上的法定最高限价。现实中，因最高限价编制偏离而出现的问题并不少，但有一个最高限价总比没有要好。异常低价限制类似于预算的确立，如明确好判定异常低价的程序、相关负责人的责任等，是完全可以操作的。”徐焕东表示。

无论是采购价过低还是预算高得离谱，那些明显存在问题且受社会关注和质疑的项目，为何能“一路绿灯”走到成交环节？在徐焕东看来，这说明政府采购运行机制还有待进一步完善。

首先，过度强调低价的意识并没有改变。在采购理念上越来越多地强调低价成交，倾向选择低价供应商，但低于成本价只是一种概念，没有实际约束意义。

其次，缺乏实质、有效的低价成交防范机制。有关法律要求不低于成本价，但究竟什么是成本价、怎么计算成本价、计算的依据是什么、以谁认可的价格为准等，都没有明确，也没有设定最低成本价限制。换言之，相对于作为最高限制价的预算，限制过低价格缺乏实际的限制标准和措施。

再其次，在整个采购过程中，各方当事人都难以有效发挥抵御过低价格中标的作用。从许多人寄予厚望的评审专家看，由于没有最低价格标准和数额限制，评审专家虽然有把关的义务，却缺乏把关的尺度和责任，也缺乏计算成本价的义务。而采购人尽管也担心低价成交不能保障产品质量和服务水平，但只要拿不出低于成本价的证据，就不能以低于成本价去否定成交或改变采购结果。

最后，监督管理不到位、力度不够，同样是造成不合理低价采购的原因之一。比如，虽然有些采购项目广为人知且引发质疑，但相关部门却没有立即作出回应。如果政府采购形成制度严谨、行为规范、结果优良的运行机制，那么就可以将这些不合规项目从源头上解决。

“当然还有一种说法是，供应商之所以愿意低价竞标和成交，是因为有其他利益，诸如广告效应、后续获利，甚至后续收益远远大于低价成交时的损失。因此，在这些供应商眼里，这并不算低价成交。”徐焕东补充说。

有人认为，供应商愿意以1分钱成交，肯定是因为其从公司长远利益角度考虑，觉得划算、值得。这是市场决定价格，竞争决定价格，因此无可厚非。

但也有人认为，如果承认供应商的价格是市场有序竞争形成的，具有合理性，那么公布的890万元，即成交价8.9亿倍的预算，是否过于离谱？是否应该追问数百万元的预算是如何确定的？依据是什么？定得与市场成交价差别如此之大，相关人员是否应该承担责任？

“可以肯定的是，数百万元的预算最后以1分钱成交，如果预算没有问题，那么成交价一定远远低于实际成本。符合低成本竞争的不当行为标准，应该被制止或废除。如果成交价没有问题，不是低于成本的竞争，那么预算就太过离谱，预算员应该承担编制过高预算的责任。”徐焕东认为。

徐焕东表示，为避免异常低价竞争，应该从以下四方面入手：一是通过线上线下培训，增强供应商法治观念，督促其遵循市场公平竞争规则。

二是建立异常低价防范机制。比如，在零基预算的背景下，通过充分的市场调研，科学编制采购预算。又如，设置异常低价限制机制，即以异常低价作为最低价限制，或者作为低价预警线。既可以将最低价限制设置成强制性规定，即低于此价将自动废除，也可以将其作为参考，表明低于此价将会受到质疑，或者低于此价评审专家将会质询，还可以将其设置成扣分制，即低于此价在评审中会受到较大幅度的扣分。

三是进一步细化异常低价评审规则。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条虽然规定了出现异常低价投标现象的评标做法，但并未明确异常低价的界定标准、评标委员会启动异常低价处理环节的时间点、投标报价合理性的具体量化标准等。因此，有必要完善相关规定及配套措施。

四是明确政府采购各方当事人在维护市场公平竞争中的权利与义务，尤其是采购人、评审专家对异常低价识别的责任，并对政府采购各个环节严格把关。同时，政府采购监督管理部门应履行好监督管理职责，制止各种明显低于成本价的异常低价竞争和成交的行为。对于严重违法违规行为，还应追究相关人员责任。