原创 中国招标
某市就业指导中心（为公益一类事业单位，以下简称A单位）需要采购“就业指导服务”，预测项目金额为20万元，为应届求职大学生提供就业指导服务。确定供应商后，由接受就业指导服务的应届求职大学生自行向供应商支付费用。某研究中心（为公益一类事业单位，以下简称B单位）咨询，其参加该项目投标是否违背《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号，以下简称102号令）第八条“公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体和承接主体”的规定。下文将就上述问题，对政府采购购买服务相关问题进行剖析。
102号令第二条明确，政府购买服务是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。
102号令第五条指出，政府购买服务的购买主体是各级国家机关，这与《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二条明确的3类购买主体（各级国家机关、事业单位和团体组织）有所不同。政府采购的主体不必然可以作为政府购买服务的购买主体，如果政府采购的主体不是各级国家机关，对应的采购行为就一定不是102号令所定义的政府购买服务。
政府购买服务的购买内容为属于各级国家机关职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项。102号令第九条明确，政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需的辅助性服务；第十条明确了不能纳入政府购买服务范围的6类情形；第十一条指出，政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理，指导性目录依法予以公开。各相关管理部门在确定政府购买服务的采购内容时，需要按照102号令对应条款规定执行；各执行部门确定某一具体采购内容是否纳入政府购买服务管理，需要查阅对应的指导性目录。
根据《政府采购法》第二条第二款可知，政府采购的采购内容，为依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务。其中，政府采购服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。
综上所述，从购买内容的角度看，政府购买服务只占据了政府采购服务乃至整个政府采购的一小部分。
102号令规定，政府购买服务要按照政府采购方式和程序交由符合条件的服务供应商承担。《政府采购法》规定，政府采购的内容需要在依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上。在实务中，针对上述两个方面的规定，有3种不同的理解。
第一种观点认为，既然政府购买服务项目要求按照政府采购方式和程序进行采购，那么，政府购买服务项目就必然属于政府采购项目，所以其必然也需要同时被列入集中采购目录或者达到采购限额标准。
第二种观点认为，102号令定义政府购买服务时，提出要“按照政府采购方式和程序”，因此只要是政府购买服务项目，都必须执行政府采购方式和程序，无论其是否在依法制定的集中采购目录以内或者达到采购限额标准。
第三种观点认为，102号令定义政府购买服务时，提出要“按照政府采购方式和程序”，是为了做好与《政府采购法》的有效衔接，针对的是列入集中采购目录或者达到采购限额标准的政府购买服务项目。对于未列入集中采购目录也未达到采购限额标准的政府购买服务项目，不属于政府采购项目，就不需要按照政府采购方式和程序进行采购。
综上所述，政府购买服务项目不一定是政府采购项目，政府购买服务项目不全部必须通过政府采购程序和方式进行采购。财政部国库司在留言编号0549-3477225中答复：政府购买服务项目不以达到政府采购的条件（在集中采购目录以内或者预算金额达到采购限额标准）为要求；未达到政府采购标准的政府购买服务项目，由购买主体自行确定采购方式，可以实行简易采购，也可以参照法定采购方式执行。因此，对于前述3种不同的理解，第三种观点更为准确。
102号令第十一条已经明确，政府购买服务具体范围和内容实行指导性目录管理，所以其不再引入《政府采购法》的集中采购目录的概念对其进行定义。102号令没有“项目规模达到一定标准”的相关规定，所以，政府购买服务项目并不涉及采购规模。
102号令第六条规定，依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体；第八条规定，公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的承接主体。
《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类事业单位。《财政部中央编办关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号）也明确，公益一类事业单位，不得参与承接政府购买服务，并要求有关行政主管部门应当加强对所属公益一类事业单位的经费保障和管理，强化其公益属性，有效发挥政府举办事业单位提供基本公共服务的职能作用。如果公益一类事业单位参与承接政府购买服务，既不利于其公益属性，也有悖于其提供基本公共服务的职能定位，违背政府举办公益一类事业单位的初衷，形成了公益一类事业单位享受政府预算拨款保障福利的同时，政府又向其支付费用购买服务的情形。
《政府采购法》第二十一条明确，供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人；第二十二条规定了供应商参加政府采购活动需要具备的各项条件。同时，《政府采购法》第二十二条规定，采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。因此，对于政府购买服务项目，当需要履行政府采购程序时，102号令第八条所规定的条件，便是必须列出的供应商特定条件。
在一个采购项目中，基于采购人为“各级国家机关”的前提，结合其他可能存在的各类情形，采购项目可以分为不同类型，如表1所示。
项目采购内容列入政府购买服务指导性目录，是政府购买服务项目的必备条件。在此前提下，如果其被列入了集中采购目录并达到采购限额标准，或者列入了集中采购目录但未达到采购限额标准，该两种情形同时属于政府集中采购项目；如果未列入集中采购目录，但达到了采购限额标准，则同时属于政府分散采购项目；如果未列入集中采购目录，也未达到采购限额标准，则既不是政府集中采购项目，也不是政府分散采购项目，即不属于政府采购项目。
如果项目采购内容没有列入政府购买服务指导性目录，就必然不属于政府购买服务项目。在此前提下，如果其列入了集中采购目录，并达到采购限额标准，或者列入了集中采购目录但未达到采购限额标准，该两种情形均属于政府集中采购项目；如果未列入集中采购目录，但达到了采购限额标准，则属于政府分散采购项目；如果未列入集中采购目录，也未达到采购限额标准，则不是政府集中采购项目，也不是政府分散采购项目，即不属于政府采购项目。
政府采购项目、政府采购服务项目、政府购买服务项目三者的关系，如图1所示。
基于上述分析，已经明确达到政府采购条件（在集中采购目录以内或者预算金额达到采购限额标准）的政府购买服务项目，需要按照政府采购方式和程序确定供应商。对于这类政府购买服务项目，在具体实施过程中，根据不同的情形，可以通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商、框架协议采购、合作创新采购等方式进行采购。
第一，如果政府购买服务项目预算达到公开招标数额标准，应当采用公开招标的方式确定供应商。如果项目符合《政府采购法》第二十九条、第三十条、第三十一条规定情形或者有需要执行政府采购政策等特殊情况的，经设区的市级以上人民政府财政部门批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式，如邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等。需要注意的是，根据《政府采购法》第三十二条“采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照本法采用询价方式采购”，政府购买服务项目不宜采用询价方式采购。
第二，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号，以下简称214号文）规定，政府购买服务项目可以采用竞争性磋商方式开展采购。214号文还规定，达到公开招标数额标准的采购项目，拟采用竞争性磋商采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。归属政府采购的政府购买服务项目达到公开招标数额标准时，也应该按上述程序进行采购。
第三，《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库〔2015〕124号，以下简称124号文）规定，采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目，在采购过程中符合要求的供应商只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。采购过程中符合要求的供应商只有1家的，采购人或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。214号文规定，采购人、采购代理机构应当通过不同方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性磋商采购活动。124号文所称“采购过程”，是指磋商开始时符合资格条件的供应商有3家以上，磋商过程中符合条件的供应商只有2家，在这种情况下，上述磋商活动才可以继续进行。当采用竞争性磋商方式采购归属政府采购的政府购买服务项目时，需要注意以上问题。
第四，《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）规定，集中采购目录以外，采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，需要确定2家以上供应商由服务对象自主选择的，可以采用框架协议采购。此处的“采购限额标准以上”，是指同一品目或者同一类别的服务年度采购预算达到采购限额标准以上。
《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库〔2014〕37号，以下简称37号文）规定，采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算能保障的前提下，采购人可以签订不超过3年履行期限的政府采购合同。102号令规定，政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。因此，无论是否归属到政府采购项目，政府购买服务项目符合对应情形，可以签订履行期限不超过3年的合同。
政府购买服务项目可以签订履行期限不超过3年的合同，是一次性签订，还是分批次签订？相关法规对此没有明确规定。一般建议采用一年一签的方式，这能有效规避后续资金未下达和供应商不按规定履约的风险。待一年合同期满后，结合供应商履约情况和预算批复情况，再决定是否续签。不过，需要在采购文件中明确约定不予续签的情形。同时，在采购文件中也可以提前约定，续签金额可以根据服务情况和预算批复进行适当调整。如果一次性签订3年服务期限的合同，需要在采购文件中对于出现重大变故、预算调整、供应商不按规定履约等情况可能导致合同的提前终止作出规定，避免采购人面临违约风险。
综上所述，在前述案例项目中，A单位为公益一类事业单位，不属于政府购买服务项目的采购主体，所以该项目不能归类到政府购买服务项目。同时，该项目不涉及预算资金，服务费用由接受就业指导服务的应届求职大学生自行向供应商支付，不涉及采购人支付，对于采购人不构成购买行为，所以也不能归类为政府购买服务项目或者政府采购项目。对于这类项目，现行政策文件并未限制公益一类事业单位承接，所以B单位可以参加该项目投标。需要注意的是，如果案例项目条件发生变化，如采购人换作某一级国家机关，使用预算资金，预算资金达到采购限额标准，供应商是公益二类事业单位等，就需要准确识别判定，当满足对应条件时，其就可能归类到政府购买服务项目，需要依法合规做好此类项目的实施。只有程序和方式上“买得对”，才能谈得上“买得值”，也才能实现政府购买服务创新公共服务提供方式，促进政府职能转变，提高公共服务质量和效率的重要目标。
（本文摘编自《中国招标》2025年第4期《区分“采购”与“购买” 准确理解政府购买服务》，作者系江苏省招标中心有限公司顾建钧）
责 编 | 何紫妍
排 版 | 何 砚
审 核 | 夏建立
