“放管服”背景下高校政府采购内控建设

《行政事业单位内部控制规范（试行）》将单位内部控制的目标概括为：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。高校政府采购内部控制应当定位于完善大学治理结构，助力高校根本任务，落实党的建设、人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新等总体布局，强化高校业务流程控制，提高资金使用效率，规范权力运行，提高采购效能，根据行政事业单位内部控制规范，结合高校“放管服”的内部管理要求，形成采购业务流程的管理闭环，具体应实现以下目标。

（一）加强政府采购制度建设，奠定规范化管理基础

规范性是法治的基本特征，也是内部控制的基本目标。行政事业单位内控在目标上有着自身的特点，首先体现在合法合规目标上。高校政府采购内部控制以合法合规为目标，不仅仅是对法律法规和上级要求的简单罗列和层层加码，要以上位法律法规作为最低行为准则，在贯彻落实《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）等法律法规的基础上，建立健全符合“放管服”要求和高校特点的采购招标规章制度体系，完善内部采购流程，防范集中采购风险，确保高校教学、科研仪器设备、各项服务保障、基建工程等项目有序运行，保障采购项目质量。

（二）深化高校采购简政放权，提高国有资产使用效益

健全和完善校、院两级管理体制是高校在“放管服”改革实践中探索的重点内容。高校政府采购内部控制，要扩大学院采购自主权，提高科研仪器设备等项目采购效率，实现有序和高效的差异化管理，激发教师科研工作积极性；要完善从采购预算到资产使用全部流程并加强数据信息管理，为科研仪器、实验平台、图书资料等资源的共享提供支撑，提高采购资金使用效能，维护学校利益。

（三）确保信息的真实准确与实时共享，提升高校政府采购服务效能

随着社会治理的改善，政府信息被视为特殊的公共产品，公众对政府信息都具有强烈需求，而信息公开和共享是高校走向规则之治的必要路径。在信息技术高速发展的今天，实现教育政务信息系统全面整合和信息资源开放共享已经成了数字高校建设的趋势。高校政府采购内部控制应在更大范围内保证信息质量，减少集中采购信息及其他管理信息的失真，充分发挥信息对高校治理的支持作用，建立采购招标信息系统，实现通过信息系统的建设，加强学校与主管部门、供应商、评审专家和社会公众的信息沟通，加强学校各级领导、各部门、采购招标管理部门内部信息沟通与控制，特别是实现采购招标系统与财务系统、资产系统、办公系统的对接。

（四）完善监督机制，保证权力运行制约

近年来，一些高校出现的权力运行失范，甚至权力腐败等现象已经引起社会的广泛关注， “放管服”政策下放了更多的自主权，在推进高校发展的同时，也对高校的权力运行制约提出了新的要求。高校政府采购内部控制要建立由上至下、内外结合的监督机制，规范高校政府采购活动中的权力运行，防范政府采购过程中的违规和腐败行为。随着信息化的发展，高校政府采购的监督程序和技术手段也应当适应信息化的要求，充分利用信息化的优势提高监督效率，通过大数据的分析手段，为甄别、预警违法违规行为和实行科学、精准、高效的智能化监督提供重要依据。

（五）以服务为导向，提升师生满意度

深入推进“放管服”改革，服务是关键。“放管服”改革是否到位，一个重要标准是看其能否为群众生活及办事增便利。高校要着力提升政府采购服务效能，核心是“服”，这要求学校的采购管理等部门树立服务意识，也是高校机关职能部门刀刃向内的自身革命。高校政府采购内部控制，要围绕服务理念建立相关的内部制度，以服务教学科研、提升师生满意度为目标，不断提高办事效率，提升服务质量，在合法合规的前提下主动针对各环节出现的问题提出解决方案，积极帮助老师高效地采购到满意的仪器设备和服务。

高校政府采购工作对高校的教学科研、服务保障、基本建设等方面起到了积极的作用，但仍然面临着较强的挑战，在管理工作中也存在不少问题，比如政府采购工作与项目预算管理结合度不高、执行准确率低、采购申请缺乏计划性、采购流程繁琐、档案管理复杂、教师满意度低、采购货物不能满足科研需求、政府采购周期长等问题。从内控的角度看，主要有以下几方面原因。

（一）缺少符合高校特点的法规制度

政府采购制度与财政预算制度相关联，由于高校的主管部门隶属关系不统一，在具体的执行上存在不少差异。目前，高校政府采购多数执行《政府采购法》及其实施条例等法律法规，但《政府采购法》偏重于货物和服务类采购，工程类项目采购要参照《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）相关规定，而两个法规体系本身有些规定就存在差异，给高校具体的执行带来困难，教育部门也没有针对高校采购特点出台高校政府采购的法规制度，这使高校在制定本校的制度流程时缺乏统一的标准，在具体的操作流程上也有较大的差异，难以实现真正的规范化管理。

（二）缺少成熟统一的政府采购管理机制

“放管服”改革对高校的管理方式提出了更高的要求，如何把握好高校及各二级院系的自主权是高校关注的重点，但在高校政府采购方面，简政放权推进还比较缓慢，各高校在政府采购机制方面也没有成熟的经验，从采购招标机构的设置看，有单独设置的二级处室，有挂靠资产管理、财务、审计等部门的，也有二级部门下属科室设置的，职能范围也是各不相同。从权限分配模式看，在简政放权方面并没有成熟的经验，高校领导层对政府采购的认识不统一，采购招标部门易强调规范性，偏重于对权力运行制约，教学科研的老师则认为提高采购效率最为关键，如何在提高政府采购自主权、加强管理、提高效率之间达到平衡也是各高校亟待解决的难题。

（三）人员力量薄弱

采购招标工作政策性强、技术性强，程序也相当复杂，需要分析判断和处理在实践中各种不能预料的情况，但目前全国尚未开办相关领域的专业，高校政府采购从业人员多数从其他专业转来，本身就需要较长时间的学习才能胜任工作，加上高校对部门岗位人数有限制，工作人员大部门精力要放在事务性的程序工作中，无暇顾及加强管理、提升服务，造成了部分高校政府采购效率不高的情况。

（四）信息化水平有待进一步提升

高校是我们国家教育机构重要的组成部分，互联网的发展已经深入校园的各个角落，但高校采购信息化建设尚处于起步阶段。不少高校还没有采购招标的信息化管理系统，与财务、资产等管理系统也未能实现快捷高效的信息共享，不少老师在预算申请、项目立项、采购申请、合同审核、财务报销等流程中重复填写同样的内容，这给教学科研的老师造成了负担。学校管理层、职能部门、广大师生也不能及时获取所需信息。

（五）监督管理缺位

内部监督是内部控制的重要组成部分，加强事中、事后监督也是“放管服”改革的重要导向，但目前高校对政府采购工作的监督成效并不尽如人意。虽然不少高校都成立了校级采购招标监督非常设机构，纪委、审计、财务、资产管理、采购招标等部门也依据各自的职责对政府采购业务进行监督，但是大多数监督还是集中在由校内职能部门组织的集中采购，监督也偏重于开标、评标等环节，对于学校放权给各二级单位自主采购的项目，监督不到位，有的甚至一味地放任不管，造成不良后果，给“放管服”的改革加大了阻力。

“放管服”背景下，高校应结合新时代高校治理和政府采购业务的各项要求，把握好制度建设、业务运行、评价监督、信息系统等内部控制要素，实现高校政府采购内控管理的目标。

（一）建立与高校组织机构和政府采购业务相适应的采购管理体制

建立符合现代大学治理要求的政府采购内部管理机构和队伍。高校采购的管理架构包含纵向的层级设置和横向的部门协同。研究制定学校政府采购工作议事决策机制，设置采购管理的层级，明确采购项目单位、归口管理部门、采购招标部门、监督管理部门不同的决策权限和责任归属，在不同采购限额权力区间内的采购活动中，对项目单位和归口管理部门的权限职责进行动态化界定，形成科学的采购决策、执行、监督和部门沟通协调机制。加强高校政府采购队伍建设，提高专业素养和执业能力，降低职业道德修养和专业胜任能力不足对政府采购工作的负面影响，适当利用外包服务，让专业的机构干专业的事情，让工作人员从繁杂的事务性工作中解脱出来，把更多的精力投入管理和服务。

完善政府采购相关制度体系，确保在放权和管理之间达到平衡。要加强对《政府采购法》及其实施条例等法规制度的理解，落实国家相关政策，结合“放管服”的要求和高校的特点，制订修订高校政府采购相关制度和内部流程，尤其是科研仪器设备采购的实施细则，优化采购流程，要“放”到位、“管”到位、“服务”到位。促进各二级学院加强采购自主管理、自我约束，规范采购行为，围绕学院发展目标，合理配置相关资源。

（二）加强政府采购全过程业务流程控制，强化内部控制“服务”和“保障”作用

把“放管服”的要求贯穿政府采购业务全过程，从事前的计划提出、预算落实、明确需求，到事中的采购项目申请审批、采购方式确定、制定采购文件、采购过程组织、合同审核签订，再到事后的项目履约验收、变更异常情况处理、监督检查，对流程进行设计细化，围绕教学科研与学校发展提高教师满意度，体现“管理”与“服务”相辅相成的辩证关系。建立健全政府采购预算与计划管理，重视事前项目需求的制订，加强对政府采购业务的宣讲和培训，提升参与人员的知识素养，把咨询解答工作作为政府采购部门的重要工作，协助有需要的单位和老师做好前期的调研；积极探索政府采购方式的综合灵活应用，结合“放管服”的政策和项目实际，引导项目单位在政策范围内选择适合教学科研需要的采购方式，简化采购方式变更的程序，保障和提升采购的质量与效率；加强事后履约验收的管理，采用分类分级验收方式，规范验收程序与要求，加强技术专家论证，明确各部门和人员的责任，完善变更和异常情况的处置机制，重视事后使用单位和老师对中标供应商和产品的评价，完善对供应商和产品的评价机制。

（三）充分发挥专家的作用，抓好内部控制关键业务环节

评审专家的抽取和管理是政府采购工作质量的重要保证，也是内控的关键环节，高校应当充分利用高校本身专业资源，把握好科研仪器自行选择专家的政策，主动挖掘各专业高水平专家，加强不同高校专家资源的共享，建立校际共享的专家库和统一的专业划分标准，结合电子评标，在全国范围内聘请相关的专家，加强对专家的培训和管理，建立动态评价制度，提高评标的专业水准和工作效率，防范评标工作中的违规风险。同时，在政府采购事前、事中、事后的各个环节的流程设计上，要充分发挥专家作用，在采购需求的专业指导和履约验收、评价等方面获得更专业的建议和意见，促进政府采购工作成为交流促进教学科研工作的平台。

（四）进一步完善高校政府采购信息技术手段，促进内部控制提质增效

“流程信息化”是高校内控建设最终的落脚点。结合数字化校园建设，建立多层次的电子化采购体系，加强采购招标管理系统、电子采购招标平台、网上商城、网上竞价平台、校内零星采购系统等平台建设，完善电子招标采购制度和技术标准体系，推进和完善网上办公系统，实现项目登记申请、办理、公告、审批、开评标、质疑处理、合同公示与签订等全过程电子化留痕，落实“让信息多跑路，让老师少跑路”的建设要求，提供一站式电子服务，提高审批流转的工作效率，为教学、科研人员“减负”，实现高校政府采购的透明规范、便捷高效、互联互通；建立区域互联的供应商库，打破区域保护，让满足条件的供应商及时掌握招标动态，也让从事教学科研的老师在更广阔的范围内采购到更加符合专业要求的货物；促进与科研、财务、资产管理等部门信息的对接与实时共享，简化老师们的工作程序，提高服务效率，同时根据系统的数据，对各学院、部门和老师的采购信息进行分析，为学校、院系、项目负责人等各级决策提供建议和依据，提高资金的使用效率。

（五）完善多层次的立体内部监督评价模式，保障内部控制高效运行

长期以来，高校采购招标工作是高校廉政风险防控的重点，在落实“放管服”政策、下放采购权力的同时，必须要加强对政府采购主体和政府采购行为的监督管理。只有以权力运行为控制对象，将经济活动内嵌于业务活动（包括行政管理和业务履职），才能保证单位内部控制的充分性。对校内各单位的采购预算执行、资金使用效益、对教学和科研等事业的贡献度等进行监督和评价，相关结果与单位或项目的考核挂钩，提高学校治理能力和水平。高校要完善内部监督机构设置，加强专业人员配备，资产、财务等部门对政府采购业务事前审核，有效利用授权批准、不相容岗位分离等控制，采购招标部门日常过程跟踪，纪委、审计等部门事后专项检查，设置合理的评价标准，对政府采购的各责任人实施有效的监督与考评，并制定相应的奖惩办法，使监督发挥实际作用。