综合评分法中评审因素设置的原则及应用

在政府采购实践中，相较于最低评标价法，综合评分法因其考察的全面性、设置的科学性、评价的客观性而受到采购人的青睐，被广泛应用。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）等文件均对综合评分法进行了定义：综合评分法，是指投标（响应）文件满足招标（磋商）文件全部实质性要求，且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人（供应商）为中标（成交）候选人的评标（评审）方法。

随着我国政府采购制度的不断完善和规范，在采购实施过程中，如何确保采购过程的公正性、透明度以及高效率成为关键问题。综合评分法的核心在于将商务、技术、价格等多个维度的评价指标通过最优化的权重分配，对投标人所提供货物、服务的质量进行量化评分，最终根据综合得分高低决定中标（成交）供应商。这种方法的优点在于能够综合考虑价格、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等多个因素，避免了单一评价指标可能带来的片面性。然而，评审因素的有效设置是确保综合评分法客观性、公正性和科学性的关键。

日前，杭州市公共资源交易中心主持编制了《政府采购制度与操作知识库百问百答》，根据政府采购法律法规的规定总结归纳了评审因素设置要遵循的7个原则：相关性原则、对应性原则、可偏离性原则、量化细化原则、非指向性原则、非限定性原则以及政策性原则。本文旨在探讨综合评分法中评审因素设置的上述原则，并分析其在政府采购中的具体应用效果。

评审因素的设置应紧密围绕评审目标和评审对象的特性进行，确保每个因素都与评审目的密切相关。只有相关性强的评审因素，才能真实反映参与者的实际能力、水平与采购需求的符合情况，避免评审结果的偏差。因此，在设置评审因素时，应充分考虑评审对象的行业特征，确保评审因素与项目目标、需求和标准紧密相关，确保评价结果能准确反映参与者的竞争优劣势情况。如在政府采购指导性案例41号案例中，G单位办公家具采购项目（采购标的为办公桌、会议桌、文件柜等办公家具）在招标文件中将《安全生产标准化证书》作为评审因素。经财政部调查，《安全生产标准化证书》由企业自愿提出评审申请，评审通过后取得，属于非国家强制性认证证书。同时，该证书主要从作业安全、职业健康、应急救援等方面考察企业的安全生产能力。本项目主要采购办公家具，属于货物采购，与上述安全生产能力不直接相关。根据《实施条例》第二十条第二项的规定，评审因素必须与采购项目的具体特点和实际需要相适应，投诉成立。可见，评审因素的相关性原则，要求评审因素的设置必须与评审对象的核心目标、性能或成果直接相关，确保评价的有效性和公正性，若将不相关或者不直接相关的条件作为评审因素，如将“投标文件排版质量”作为评审因素，则属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

每个评审因素都应有明确的评价标准和方法。87号令第五十五条第三款强调，评审因素应当与相应的商务条件和采购需求对应，避免出现评价内容与商务条件和采购需求脱节的情况。例如，在采购审计服务时，评审因素应包括为项目提供服务的审计人员数量、专业能力、工作经验、服务响应时间、服务质量保证措施、服务价格等，以全面评估提供服务的综合能力。在政府采购指导性案例36号案例中，T中心医疗康复设备和科研器材采购项目招标文件共设置40项技术指标，“产品的技术指标与招标文件要求的响应程度（45分）”的评审细则为“正偏离5分；一个正偏离加1分，最高得5分。完全响应无偏离40分；有一项负偏离扣1分，40个及以上负偏离得0分”。财政部在审查过程中发现，招标文件采用正偏离加分、负偏离扣分的评分模式，容易产生指标之间代偿的效果，不能客观反映产品本身是否实际符合采购需求。上述评分模式与政府采购分值设置及评价原理不符，属于评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应的情形，违反了《实施条例》第三十四条第四款、87号令第五十五条第三款的规定，责令采购人废标。评审因素的对应性原则要求评审因素的设置应与评价对象的性质、特点和评价目的相对应，确保评价的适宜性，避免主观臆断和偏见的影响。

评审因素应具有一定的可偏离性，即允许供应商在某些评价指标上存在一定的差异。这种差异性的存在，能够更好地反映供应商的个性化和创新性，以及与项目需求的匹配程度，避免评审结果过于单一和刻板。同时，可偏离性也有助于激发供应商的积极性和创造力，促进其在竞争中不断提升自身能力，为政府采购活动提供更具性价比的产品和服务。实践中，可偏离性原则在综合评分法中得到了广泛应用，绝大部分采用综合评分法的项目均允许供应商对于非实质性要求的采购需求负偏离响应。例如，在货物类项目采购中，可设置“技术参数负偏离一项扣X分，扣完为止”。需要注意的是，不能将资格条件设定为评审因素，或者将资格条件提级作为评审因素，也不能将属于国家强制认证、许可的证书（如3C证书）作为评审因素。此外，评审因素虽允许一定程度的偏离，但需明确偏离的范围和影响，以处理供应商响应与需求之间的差异。

87号令第五十五条规定：“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。”实践中，常常通过细分或切割指标的方式将评审因素量化，如服务器集成服务项目在商务评价中设置“每个成功案例（服务内容需包括服务器集成）得0.5分，最高得1分”，便于评审专家进行客观公正地评价，有效限制专家的自由裁量权。有人认为横向比较的评分方法与量化细化原则不矛盾，该方法可以准确反映供应商在竞争者中的实力排名，帮助采购人选出综合实力最强的供应商。笔者认为“横向比较”不能完整反映产品或服务的质量要求，也不利于作出对产品或服务的客观评价，不符合量化细化原则。除此之外，诸如服务满意程度、市场认可度、知名度、占有率、产品稳定性、先进性及优、良、中、差等没有具体明确判断标准的表述，同样违反量化细化原则，被列入了《浙江省政府采购禁止行为清单指引（一）》。实际上，量化细化的评审因素不仅有助于减少在评审过程中的主观性和模糊性，而且还能提高评审结果的准确性和可操作性。通过设定明确的评分标准和权重，可以确保每个评审因素都能得到公正、客观的评估，从而提高整个评审过程的透明度和可信度。

《实施条例》第二十条规定，采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，具体包括：采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件等。由此可见，评审因素的设置需遵循非指向性原则，评审指标不能有意或无意地指向特定供应商或产品，避免倾向性和歧视性，保证评价的客观性和公平性。在软件（系统）开发定制服务采购项目中，要求供应商对软件（系统）功能以成品方式进行演示并根据演示打分违反了非指向性原则，被列入《浙江省政府采购禁止行为清单指引（一）》，明确禁止将带有明显指向性的“成品方式演示情况”作为评审因素。

同样源于《实施条例》第二十条，其所列明的对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情形还包括：“限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地”。据此，引申出评审因素设置的第六个基本原则——非限定性原则。专利、商标、品牌因其独有性及法律保护性，若设置为评审因素具有明显排他性。部分采购人或代理机构以保证产品或服务质量为由，对品牌进行打分，或者要求供应商的注册地与履约地相一致，将供应商取得某项专利作为加分项，以上情形均不符合非限定性原则，不能作为评审因素。需要强调的是必须引用品牌才能准确清楚地说明采购项目的技术标准和要求时，在引用品牌时须加上“参照或相当于”的字样，如“参照或相当于英特尔i5处理器”。

政府采购作为国家宏观调控的重要手段，评审因素的设置应符合国家和地方的相关法律法规和政策导向，体现政府采购的公共政策功能，例如鼓励创新、节能环保、支持中小企业等。通过将政策要求融入评审因素中，可以引导供应商积极响应政策号召，推动行业发展和产业升级。例如为响应国家节能环保要求，在评审因素的设置中，对于取得节能产品认证证书的产品、或者使用绿色包装的产品予以加分；为支持中小企业，对中小企业的投标价格进行扣除等。政策性原则不仅有正向引导，而且还包括反向禁止，以“守合同重信用”荣誉为例，经常有项目将该荣誉列入评审因素进行加分，该设定违反了国家支持中小企业的政策要求。《政府采购促进中小企业发展管理办法》和87号令规定，采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素。“守合同重信用”荣誉与货物服务的质量不直接相关，并且暗含对供应商的规模和经营年限的要求，不宜作为评审因素。同样基于上述政策原因，合同金额也不能作为资格条件或评审因素。

综上所述，在综合评分法中评审因素的设置应遵循一系列原则，以确保评审过程的公正、客观和科学。这些原则不仅有助于提高评审结果的准确性和有效性，而且还能促进供应商的积极性和创新性，促进供应商之间的充分、健康竞争，推动整个行业的持续发展和进步。

（作者单位：浙江省杭州市公共资源交易中心）