原创 张国鹏
本文作者张国鹏，工作单位系江苏省财政厅。文章发表于《中国政府采购》杂志2025年第4期。
编者按
本文聚焦于政府采购投诉处理中的法律风险问题，通过对投诉数量增长原因、风险表现及防范建议的深入分析，为加强政府采购监管、提升投诉处理工作质量提供了有益参考。
政府采购制度是公共财政管理的重要内容，也是重要的宏观调控手段。近年来，江苏省始终重视并强化政府采购监管工作，政府采购市场机制逐步完善，透明度越来越高，政策功能得到有效发挥，在构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系方面取得了显著成效。但随着政府采购规模的扩大，投诉处理数量逐步增多，监管工作难度和法律风险也随之增加。因此，审慎作出投诉处理决定、有效防范法律风险，是加强政府采购监管、顺利开展投诉处理工作的必然要求。
一、政府采购投诉处理数量不断增长的原因
2020—2022年，江苏省累计政府采购规模为7505.82亿元，占同期一般公共预算支出总额的17.39%，占同期GDP总额的2.21%；累计节约财政资金874.41亿元，资金节约率达10.43%。其中，2022年全省政府采购授予中小微企业合同金额1840亿元，占全省政府采购总规模的76%。随着政府采购规模的扩大和向中小微企业授予合同数量的增长，供应商参与范围越来越广，部分行业企业之间竞争加剧，导致政府采购投诉数量越来越多。近三年来，江苏省投诉结案数量不断增加，2020年全省结案381件，2021年结案425件，2022年结案573件。政府采购投诉案件不断增加，有以下原因。
（一）部分采购人专业能力不强
采购人作为政府采购活动发起方，深入参与政府采购活动的全流程、各环节。若采购人对政府采购相关政策和采购标的专业知识掌握不全面，在制作采购文件时违法违规，标书内容与采购需求不匹配，就容易出现矛盾纠纷。例如，为促进市场公平竞争、扶持中小企业发展，在政府采购活动中不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或评审因素。在某政府采购项目中，采购人将“博物馆陈列展览乙级及以上资质”作为资格条件，该条件与注册资本直接相关，实质上是将投标人注册资本作为资格条件，对投标人实行差别待遇和歧视待遇，违反了相关法律规定，导致供应商的有效投诉。
（二）代理机构从业门槛低
《政府采购代理机构管理暂行办法》第十一条规定，具有独立承担民事责任的能力、完善的政府采购内部监督管理制度、不少于5名具有相应能力的专职从业人员、具备独立办公场所和必需的办公条件、必要的评审场地和录音录像等监控设备设施并符合省级人民政府规定的标准，即可代理政府采购业务。较低的从业门槛使得市场竞争较为激烈，截至2023年10月，江苏省社会代理机构共有2512家，其中省内2272家、省外分支机构在江苏省240家。因上述“具有相应能力的专职从业人员”并没有进行严格的任职资格考核，其资格获取较为简单，一些从业人员并不具备开展政府采购代理业务所需要的专业能力。部分代理机构开展服务时，其代理服务只体现在开评标流程上，在审查招标文件合法合规性方面存在缺失，未能将招标文件中的问题及时提醒采购人纠正，使得某些问题被相关供应商质疑投诉，造成大量的矛盾纠纷。
（三）供应商违法成本小
部分供应商违反政府采购法律法规，在投标文件中提供虚假材料、与其他供应商围标串标或者恶意投诉以获取不当利益等。由于对供应商违法活动进行处理存在取证难等问题，受到处理处罚的违法供应商占比相对较低。即便开展行政处罚，在严重情形下对供应商在一定时期内禁止其参加政府采购活动，一些供应商也会采取另行设立公司等方式，以新的法人主体继续参加政府采购活动，以规避处罚影响。与供应商违法违规可能获取的收益相比，供应商违法成本较低，因此，少数供应商铤而走险。部分供应商滥用其投诉权利，在没有法律依据和事实依据的情况下，无端提起质疑投诉、信访举报等，甚至出现了专业投诉公司，干扰了政府采购工作顺利开展，增加了行政机关工作成本，却没有承担相应的法律责任和经济成本。
（四）评审专家履职能力弱
部分评审专家在业务上不精通，对政府采购法律制度不了解，存在专家不“专”的情形。一些评审专家对自己在政府采购评审活动中的权利和责任不清楚，盲目听从、接受采购人代表或代理机构的指示、暗示，不能坚持独立评审。在评审程序上，在时间紧、任务重的情形下，评审专家委员有时会进行分工，每个专家负责一部分标书打分，其他专家仅进行复核，这就可能出现一个专家评分错误导致整个评审专家委员会评分错误的情形。还有些专家责任心不强，不仔细阅读采购文件和评分规则，未按照采购文件规定的评审方法和评审标准打分，从而导致在质疑投诉过程中被认定其评审意见无效。
二、政府采购投诉处理中的法律风险
政府采购相关主体之间关系复杂，部分主体存在利益冲突。每一个政府采购投诉案件都有投诉人、采购人、代理机构、供应商等多方主体。供应商之间一般存在利益竞争关系，采购人、代理机构甚至评审专家也有各自的立场和观点，即便一份合法合规、合情合理的投诉处理决定也难以让各方主体同时满意。行政机关作出投诉处理决定，每一个案件都应当做到事实认定清楚、法律适用准确、程序合法合规，不能产生任何疏漏，但事实上往往存在以下风险。
（一）事实认定不清的风险
政府采购投诉处理事实认定贯穿审查受理、调查取证、作出投诉处理决定整个流程，需要对采购主体、资金性质、采购文件、采购过程、采购结果、合同签订及履行等内容进行全方位调查取证，涉及投诉人、采购人、代理机构、评审专家、中标供应商、其他相关供应商等多方主体，任何调查环节的缺失或证据不确凿都可能造成事实调查不全面、不完整。在处理投诉时需要充分收集和调查相关证据，通过向当事人发送调查取证通知书、召开专家论证会等方式，开展全面深入的调查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，在行政诉讼中被告无法提供作出具体行政行为时的证据以及依据时，视作该具体行政行为没有证据、依据。由于在诉讼过程中财政部门对具体行政行为的合法性负有举证责任，财政部门作出投诉处理决定时，理论上应对每个认定事实掌握充足证据，但实践中存在着调查困境。政府采购投诉处理以书面审查为原则，财政部门通过送达《调查取证通知书》向相关方进行调查，相关方不答复或材料灭失，某些证据可能就无法获得。例如，在涉及虚假业绩投诉时，财政部门需向中标供应商投标文件中所有的业绩相关方调查核实，当业绩相关方不配合时，就很难获取有效证据；当业绩相关方已经注销时，法人主体不复存在，业绩真实性也无从调查。另外，财政部门有时会收集到互相矛盾的证据，当财政部门采用优势的一方当事人所列举的证据认定投诉处理案件事实时，若无法排除另一方当事人提供证据的真实性，那么作出相应投诉处理决定仍有一定的法律风险。
（二）法律适用不准确的风险
财政部门在对投诉案件进行法律适用时，需要对政府采购法律法规有深入了解。如果对法律法规不熟悉，就难以正确适用法律，导致处理结果不正确。有些规定较为模糊或存在争议，即便执法人员熟悉相关法律规定，在面对具体法律事务时也左右为难。例如，就政府采购概念而言，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，该定义从采购主体、资金性质、集采目录、采购限额四个方面对政府采购的范围进行了界定，容易造成法律适用上同过不同罚现象，也容易导致执法机构适用法律时无所适从，并产生后续法律风险。例如，某省属院校下设独立学院拥有《民办学校许可证》，该独立学院是财务单独核算，同时登记为事业单位法人。从事业单位财务规则来看，事业单位收支活动应纳入预算管理。从该独立学院采购资金性质看，并非纳入预算管理的财政性资金，因而其采购项目不属于政府采购项目。但该独立学院的出资主体主要是高校，高校的采购项目需要按照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）管理，而由其出资的独立学院的采购项目则不需要按照《政府采购法》管理，同样的违法行为在上述不同的采购项目中有不同的法律后果。面对此种情形，财政部门对相关投诉受理或不受理，均有法律风险。当存在法规条文之间相冲突的情形时，财政部门就更难以处理相关投诉，需要依据《中华人民共和国立法法》等规定，对相关法律法规、规章、规范性文件的法律效力进行比较，并进行准确理解和判断。财政部门每年处理大量投诉案件，部分案情复杂、专业性和技术性强、调查取证困难，投诉处理工作难度大，如果有个别投诉处理决定不合法，一旦在后续行政复议或行政诉讼中承担不利法律后果，将会对政府采购监管部门形象和政府采购监管工作造成重大不利影响。
（三）程序不合法的风险
政府采购投诉处理各个环节均有明确的时间要求，且时限要求紧，财政部门若未能在法定期间内告知投诉书补正、告知不予受理、发出答复通知书、作出投诉处理决定，则构成程序违法。在政府采购投诉处理过程中，加快投诉处理进程和充分调取证据的工作要求之间具有一定的矛盾性，有的证据需要反复取证，花费大量时间，容易造成财政部门出具投诉处理决定滞后，这就需要采取一些法律允许的措施延长投诉处理周期，既要强化证据，又要程序合法。财政部门处理投诉事项可以进行调查取证或者组织质证，在对相关当事人进行调查时，若未能配备两名以上执法人员并未主动出示执法证，则调查取证效力存在瑕疵。若进入行政诉讼程序，法院实行全面审查原则，除审查被诉行政行为的事实根据、法律依据外，还会对行政程序进行合法性审查。因此，在调查取证、专家论证、作出投诉处理决定等各环节，均须严格遵循法定程序，以规避程序不合法的风险。财政部门处理投诉量大、事繁，就省级财政部门而言，同时在手处理20多件投诉属于常态，因此，需专人紧盯每个投诉件的进度表，避免超出时限。然而，财政部门政府采购监管人员配备不足，有些地方甚至仅配备一人，无法满足法定人员要求，也无法应对投诉件大量增长的情况。
三、政府采购投诉处理法律风险防范
（一）完善政府采购相关法律制度，提供有效指引
1.加强两法衔接
基于《政府采购法》与《招标投标法》的紧密联系，建议将两部法律中相近的概念和规则进行统一。例如，两部法律对建设工程的定义不同，使得与建筑物和构筑物的新建、改建、扩建无关的单独装修、拆除、修缮项目可否适用《必须招标的工程项目规定》产生争议，进而产生投诉处理法律风险。
2. 明确《政府采购法》的适用范围
鉴于《政府采购法》主要是对采购主体如何合法、有效分配公共资源进行规制，建议对政府采购概念可从采购主体和采购限额两个方面重新进行界定，避免一些重大的公共资源分配项目无法可依，也避免一些零星琐碎的项目占据大量行政资源。按照目前定义，在实践中常遇到对某特定项目是否属于政府采购产生争议的情形，也容易造成同过不同罚现象。例如，对于高校为学生采购校服供应商、食堂承包商等项目，项目虽影响较大却不需要履行政府采购程序，而采购人对集中采购目录内的小额零星事项按照内控制度自行采购，产生投诉时财政部门却需要依法予以处理，行政资源无法得到有效配置。对于相同金额的政府采购限额标准以下采购项目，若在集中采购目录以内，当发生围标串标、提交虚假材料等违法违规情形时，可以按照《政府采购法》予以处理处罚；若在集中采购目录以外，则该项目不属于政府采购项目，无法按照《政府采购法》予以责任追究。
3. 完善政府采购制度
要持续优化政府采购相关规则，有效减少供应商利用规则漏洞，开展不正当竞争的行为。例如，对货物采购中价格分的计算，低价优先计算法的设立初衷是采购物美价廉的货物、服务或工程。在诸多采购活动中，一些供应商为配合其他投标人，恶意报低价，使其价格成为价格基准分，从而拉平报价高的其他供应商之间价格分差距，而评标委员会常为规避责任未将其认定为无效投标。当真正的竞争者集中于高报价区间时，上述情形将使得价格分形同虚设，造成采购不公正和财政资金浪费。建议设定更多价格分基准价计算方法，或对恶意报低价的供应商予以处罚，在试点后完善制度。
4. 明确政府采购投诉处理证据规则
建议结合财政部门调查权限和调查手段，明确财政部门证据标准和运用规则。政府采购投诉处理原则上以书面审查为主，调查取证也以书面调查为主。在财政部门多次书面调查未得到相关方回复时，财政部门可立足于现有证据作出处理决定，不承担败诉风险，摆脱反复取证无法结案的困境。
（二）提升采购主体业务水平，降低投诉数量
1. 提高采购人的专业能力
采购人承担政府采购主体责任，其专业能力直接影响采购质效。建议加强对采购人的法律法规培训，帮助采购人更好地理解规则制度，提高法律意识。针对不同行业、不同领域采购项目进行专业知识辅导，提升采购人提出合理采购需求的能力。拟定并定期更新政府采购文件的参考文本，降低采购人制定采购文件的随意性。
2. 建立健全从业人员资格制度，提高代理机构准入门槛
政府采购代理机构从业者在一定程度上拥有政府采购公共权力，却不受公职人员监督和追责制度约束。应建立健全代理机构人员从业资格制度，加强对评审专家的考核，提高从业者的专业能力和违法成本。建立代理机构、评审专家信用评价体系，及时对违法违规的代理机构和评审专家进行处罚。
3. 规范供应商参与政府采购行为
加强监督管理工作，遏制围标串标、虚假材料投标等行为，惩处一批严重违法违规的供应商。搭建统一的供应商投诉信息平台，及时录入供应商无效投诉信息，规范政府采购供应商的投诉行为。建议研究借鉴诉讼费收取制度，向投诉人适当收取投诉费用，降低供应商滥用投诉权利的可能性。
（三）规范政府采购投诉处理，提升监管能力
1. 加强监管人员队伍建设
政府采购监管工作是一项专业性强的工作，应建立专职监管人员制度，提高其专业素养和执法能力，避免出现监管人员不懂法、难执法的情况。适当增加监管人员，确保执法工作能满足法定人员数量要求。探索政府采购投诉处理集中管理模式，并加强对监管人员的专业培训，提高执法水平和监管效果。
2. 完善投诉处理程序
制定和完善投诉处理具体流程和标准，为监管人员提供明确的操作指引，确保监管工作的规范性和一致性。提高监管透明度，实现监管信息共享和交流，降低政府采购投诉处理法律风险。不断提升财政部门监管工作水平，实施规范化工作流程、采取高标准工作要求，更好地开展投诉处理工作，维护公开透明、竞争有序的政府采购市场环境。
